Storia critica del progetto di Difesa Comune Europea: l’illusione dell’integrazione continentale

di Lorenzo Maria Pacini - 21/08/2026

Fonte: Strategic Culture Foundation

Si è spesso sentito parlare di “esercito europeo”, “difesa comune”, “NATO europea”, ma quasi mai le informazioni a riguardo sono state chiare e precise. Il sogno europeo di un esercito comune è nato morto nel 1954 – e continua a morire. L’UE non può perseguire una difesa comune non perché le manchi il coraggio, ma perché la sua stessa struttura istituzionale è concepita per impedire l’emergere di una volontà unitaria riguardo all’uso della forza.

Si è spesso sentito parlare di “esercito europeo”, “difesa comune”, “NATO europea”, ma quasi mai le informazioni a riguardo sono state chiare e precise. Nell’immaginario collettivo dei cittadini europei, la difesa europea è un concetto vado, grigio, non definito, che viene evocato dai leader quando c’è bisogno di mostrarsi forti contro il nemico, ma viene poi negato quando c’è bisogno di operare in scenari operativi concreti. Una sorta di fantasma armato che non trova pace. Cercheremo di esplorare il castello dove risiede questo fantasma, per capire se davvero l’Unione Europea sarà in grado di sostenere le guerre che vuole combattere.

Un fantasma che ritorna
Nella primavera del 2025 un deputato italiano ha depositato alla Camera una proposta di legge per ratificare un trattato firmato a Parigi il 27 maggio 1952. Il testo istituiva la Comunità Europea di Difesa, prevedeva un esercito europeo con divisa e codice militare comuni, un bilancio unico e un Commissariato sovranazionale competente a decidere della guerra e della pace. Quel trattato non è mai entrato in vigore. L’Assemblea nazionale della Quarta Repubblica francese, nell’agosto del 1954, ne rinviò la ratifica — tecnicamente senza respingerlo, politicamente seppellendolo. Che nel 2025 un parlamento europeo si trovi a discutere la riesumazione di un documento clinicamente morto da settant’anni è un fatto che merita di essere preso sul serio, non come curiosità giuridica ma come sintomo.
Il sintomo è questo: l’Europa continua a non avere una difesa propria, e continua a rendersene conto solo quando la protezione altrui viene meno. Il ritorno del trattato del 1952 coincide con un doppio choc. Dal febbraio 2022 la guerra convenzionale è tornata sul continente con l’inizio del conflitto russo-ucraino; dal gennaio 2025 il ritorno di Donald Trump alla Casa Bianca ha reso incerta, e a tratti apertamente ostile, la garanzia di sicurezza statunitense su cui l’Unione ha riposato per settant’anni. La sequenza è nota, perché si ripete. Nel 1950 fu la guerra di Corea a mostrare che gli Stati Uniti potevano guardare altrove; oggi è il Pacifico, e prima ancora il disinteresse dichiarato di Washington per la sicurezza europea. In entrambi i casi l’Europa scopre la propria nudità militare nel momento esatto in cui la potenza tutrice distoglie lo sguardo.
Questo articolo ricostruisce la parabola del progetto di difesa comune lungo quattro tempi — la fondazione mancata, il lungo letargo intergovernativo, l’illusione dell’integrazione post-Lisbona, il ritorno del rimosso — e difende una tesi precisa. Il disegno di un esercito europeo ha custodito, in ciascuna delle sue stagioni, un nucleo di reale interesse politico: l’idea che l’Europa possa decidere autonomamente dell’uso della forza. Ma quel nucleo è rimasto costantemente inattuato, e non per una serie di sfortune contingenti. È stato disattivato da due condizioni strutturali che ne hanno accompagnato l’intera vicenda, agendo come le due ganasce di una tenaglia. La prima è interna: l’architettura costituzionale dell’Unione, costruita attorno alla sovranità intergovernativa degli Stati in materia di difesa, per cui ogni decisione militare richiede l’unanimità e nessuna istituzione europea possiede una volontà propria da spendere sul terreno strategico. La seconda è esterna: la subordinazione del continente a una potenza egemone, dapprima nella forma della tutela benevola, poi in quella dell’incapacità di emanciparsene. Le due ganasce non agiscono separatamente. Si rinforzano: la frammentazione interna rende necessaria la protezione esterna, e la protezione esterna rende superflua — e anzi indesiderabile per il garante — l’unificazione interna. È dentro questa presa che il progetto di esercito europeo è nato morto nel 1954, ed è dentro la stessa presa che rischia di rinascere morto oggi.
La ricostruzione si appoggia su una letteratura recente che ha riportato la questione al centro del dibattito, e su un raffronto con l’esperienza storica di lungo periodo. Ma la lettura che se ne propone non è quella prevalente. La storiografia dominante attribuisce i ripetuti fallimenti a un fattore ricorrente e quasi consolatorio: la mancanza di volontà politica. Si dice: se solo gli europei lo volessero davvero, l’esercito comune si farebbe. Questa spiegazione ha il difetto di tutte le spiegazioni che riducono un fenomeno strutturale a un difetto di carattere. La volontà politica non manca per pigrizia; manca perché il sistema è costruito in modo da non produrla, e da rendere razionale, per ciascun attore, non produrla. Mostrare questo — che l’impotenza militare europea non è un incidente ma un esito di sistema — è l’obiettivo delle pagine che seguono.

Un esercito che nasce già subordinato
Il progetto di difesa europea nasce, fin dal principio, dentro una cornice che ne condiziona il senso. Nel marzo 1948 Regno Unito, Francia e i tre paesi del Benelux firmano il Trattato di Bruxelles, primo accordo multilaterale di difesa collettiva del dopoguerra: un patto di mutua assistenza in caso di aggressione armata in Europa, modellato sull’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Il suo scopo ufficiale era la collaborazione economica e culturale; il suo scopo reale, la difesa. Ma già la sua genesi rivela la contraddizione che accompagnerà tutta la vicenda: il patto pensato per contenere un’eventuale rinascita della minaccia tedesca si trasforma, nel giro di pochi mesi, nello strumento per riarmare la Germania contro la minaccia sovietica.
Il passaggio decisivo è il 1949. Dodici nazioni, inclusi i cinque firmatari di Bruxelles, sottoscrivono il Trattato di Washington e fondano la NATO. La formula con cui Lord Ismay ne sintetizzò lo scopo — tenere i russi fuori, gli americani dentro e i tedeschi sotto — è più di una battuta. È la costituzione materiale della sicurezza europea per i settant’anni successivi. Il continente delega la propria difesa a una struttura in cui la potenza decisiva non è europea, e accetta come condizione della propria protezione la rinuncia a una capacità militare autonoma. Ogni successivo progetto di esercito europeo dovrà fare i conti con questo dato originario: l’Europa ha barattato l’autonomia strategica con la sicurezza, e chi fornisce la sicurezza non ha alcun interesse a restituire l’autonomia.
È in questo quadro che matura la Comunità Europea di Difesa. L’innesco è la guerra di Corea, scoppiata nel giugno 1950. Washington preme sulla Francia perché la Germania venga riarmata e possa contribuire alla difesa del mondo libero. Per Parigi la richiesta è un incubo: la ricostituzione di un esercito tedesco, appena cinque anni dopo la Liberazione, equivale a una sconfitta diplomatica. Jean Monnet elabora allora una risposta che è insieme geniale e ambigua, e che il presidente del Consiglio René Pleven presenta come propria. Se la Germania non può avere un esercito nazionale, avrà un esercito europeo: i contingenti tedeschi saranno disciolti dentro una forza sovranazionale a divisa unica, sotto comando comune, senza uno stato maggiore tedesco autonomo. Il riarmo tedesco viene così reso accettabile trasformandolo in integrazione europea.
Qui si trova il primo dato che la vulgata trascura. La CED non nasce da un impulso autonomo verso l’unità politica europea, ma come soluzione tecnica a un problema imposto dall’esterno: come riarmare la Germania senza spaventare la Francia, e soddisfare così una domanda statunitense. Il progetto più ambizioso di sovranazionalizzazione militare mai concepito in Europa è, alla radice, un espediente per gestire una pressione egemonica. Questo non ne diminuisce il valore — l’idea di un esercito integrato retto da istituzioni democratiche sovranazionali era, e resta, di straordinario interesse — ma ne rivela la fragilità congenita. Un edificio costituito per assorbire una pressione esterna dipende, per la propria stabilità, dal persistere di quella pressione.
Vale la pena soffermarsi su ciò che il trattato del 1952 effettivamente prevedeva, perché è la misura di quanto l’Europa abbia in seguito perduto. La CED integrava tutte le forze armate degli Stati partecipanti in un esercito comune, con divisa e codice militare unici, sottoposto a un comando unitario [Trattato di Difesa Comune Europea, Titolo I ]. Il potere esecutivo era affidato a un Commissariato di nove membri, responsabile davanti a un Consiglio che rappresentava gli Stati e a un’Assemblea parlamentare che rappresentava i cittadini, sotto il controllo giurisdizionale di una Corte di giustizia  [Trattato di Difesa Comune Europea, Titolo II]. Il finanziamento avveniva tramite un bilancio comune, e alla Comunità era attribuita competenza esclusiva sulla politica industriale della difesa, per garantire l’approvvigionamento del materiale militare [Trattato di Difesa Comune Europea, Titolo IV].
Il nucleo di interesse è precisamente questo: la CED dotava una comunità politica sovranazionale della capacità di decidere su questioni esistenziali — la guerra, la pace, la vita dei soldati — attraverso istituzioni democraticamente legittimate. Non era una coalizione di eserciti nazionali prestati temporaneamente, come la NATO o le missioni delle Nazioni Unite. Era un esercito che apparteneva a un corpo politico dotato di volontà propria. Sotto il profilo teorico, la CED apriva uno spazio concettuale che la scienza politica ha impiegato decenni a nominare: quello di forze armate autonome oltre lo Stato nazionale, ancorate non a un demos sovrano ma a una pluralità di popoli.
Ma lo stesso trattato che apriva questo spazio lo richiudeva immediatamente sul versante esterno. La CED era concepita per operare in stretto coordinamento con la NATO: in caso di aggressione, le forze europee sarebbero passate sotto il comando del SACEUR, il comandante supremo alleato in Europa — cioè, di fatto, sotto comando statunitense.  L’esercito europeo nasceva quindi come pilastro europeo della NATO, non come alternativa ad essa. La sua autonomia era circoscritta al tempo di pace e all’organizzazione; nel momento decisivo — l’uso della forza contro un’aggressione — la catena di comando risaliva a Washington. Questo è il paradosso costitutivo: il progetto più avanzato di autonomia militare europea incorporava, come propria condizione di esistenza, la subordinazione strategica alla potenza egemone. Non un difetto emendabile, ma il prezzo politico della sua stessa concepibilità.
Tra il 1953 e il 1954 il trattato fu ratificato da quattro dei sei firmatari: Paesi Bassi, Lussemburgo, Belgio e Germania — quest’ultima al prezzo di una riforma costituzionale voluta dal governo Adenauer. L’Italia non si oppose ma ritardò, sperando di usare la ratifica come merce di scambio per ottenere Trieste. A far crollare tutto fu la Francia, il paese che l’aveva proposto. Nell’agosto 1954 l’Assemblea nazionale approvò una mozione procedurale che rinviava la ratifica a data indeterminata, senza mai votare nel merito.
La spiegazione classica del fallimento individua due cause: l’assenza di sostegno degli Stati membri ai progetti federali e il mutamento dell’ambiente di sicurezza. La difesa, si dice, è materia di alta politica; gli Stati non cedono la sovranità militare a entità sovranazionali con la stessa facilità con cui integrano il carbone e l’acciaio. Egon Bahr riassunse la posizione francese in una formula memorabile: la Francia era pronta a morire per la Francia, non per la CED o per l’Europa.  Nel frattempo la morte di Stalin nel 1953 e il consolidarsi della NATO come struttura di difesa permanente avevano attenuato l’urgenza: perché costruire un esercito europeo, se la NATO già garantiva la sicurezza?
Questa lettura coglie i fattori immediati ma ne manca la logica. Presentare il fallimento come somma di reticenza nazionale e allentamento della minaccia significa fermarsi alla superficie causale. La domanda vera è un’altra: perché la reticenza nazionale prevalse proprio sulla difesa, e perché l’allentamento della minaccia rese la CED superflua anziché più facile? La risposta sta nella tenaglia. La CED chiedeva agli Stati di cedere la sovranità militare — la più intima delle sovranità — in cambio di un’autonomia strategica che, per costruzione, non avrebbero comunque ottenuto, poiché il comando ultimo restava al SACEUR. Gli Stati erano cioè invitati a rinunciare a qualcosa di reale, il controllo nazionale delle proprie forze, per ottenere qualcosa di fittizio, un’autonomia europea già ipotecata dall’ancoraggio atlantico. Sul piano del calcolo razionale, il baratto era svantaggioso.
E la NATO rese quel baratto non solo svantaggioso ma inutile. Finché esisteva una struttura che garantiva la difesa senza chiedere cessioni di sovranità politica — perché la NATO è un’alleanza di Stati sovrani, non una comunità federale — l’esercito europeo diventava un lusso costoso e politicamente oneroso. L’esistenza dell’ombrello americano non fu il contesto neutro entro cui la CED fallì; ne fu la causa. La ganascia esterna (la disponibilità di una protezione alternativa che non richiedeva integrazione) e la ganascia interna (la riluttanza degli Stati a cedere sovranità) operarono insieme. Tolta l’una, l’altra sarebbe stata gestibile: se la protezione americana non fosse esistita, la cessione di sovranità sarebbe apparsa un prezzo accettabile per la sicurezza. Ma l’ombrello c’era, e rendeva la sovranità nazionale un bene che si poteva conservare senza costi apparenti. Il fallimento della CED non fu un difetto di volontà: fu la scelta razionale di attori collocati dentro una struttura che premiava la non-integrazione.
L’esito modellò l’intero corso successivo. Nel 1955 la Germania entrò nella NATO; con i Trattati di Roma del 1957 l’integrazione europea prese la direzione economica, aggirando la difesa. La lezione appresa fu quella dello spillover: integrare prima ciò che è facile — mercato, dogana, moneta — nella speranza che l’integrazione tracimi verso l’alta politica. Ma la difesa non tracimò mai, perché nessun ombrello americano copriva il mercato del carbone, mentre uno copriva, e continuò a coprire, la sicurezza. La materia dove la subordinazione esterna era massima fu esattamente quella dove l’integrazione non avvenne. Non è una coincidenza. È la firma della tenaglia.

Unione Europea Occidentale, ovvero la difesa come un guscio vuoto

Proseguendo la critica sul progetto di Difesa Comune Europea, riprendiamo le tappe storiche dei vari tentativi di strutturazione.
Pochi mesi dopo la sconfitta della CED, gli Accordi di Parigi del 1954 trasformarono il Trattato di Bruxelles nell’Unione Europea Occidentale, con l’ingresso di Germania e Italia. L’UEO fu la soluzione di ripiego: manteneva un forum europeo per le questioni di difesa, ma senza dotarlo delle risorse per sviluppare capacità di comando e controllo. Subordinata alla NATO fin dalla nascita, l’organizzazione svolse per decenni un ruolo puramente nominale. La sua stessa esistenza documenta il meccanismo: ogni volta che l’Europa tenta di darsi uno strumento di difesa, lo costruisce in forma tale da non poter competere con la NATO, e dunque da non poterla sostituire.
Il decennio successivo alla caduta della CED conferma la diagnosi. Charles de Gaulle, tornato al potere nel 1958, sferra alla dinamica dello spillover un colpo mortale: la crisi della sedia vuota, l’uscita della Francia dal comando integrato NATO nel 1966, la rivendicazione di una force de frappe nucleare autonoma. Paradossalmente, il leader europeo più ostile all’egemonia americana fu anche il più ostile all’integrazione europea: perché entrambe, agli occhi gollisti, comprimevano la sovranità nazionale francese. La lezione è istruttiva. L’autonomia dall’egemone esterno, quando fu perseguita, lo fu in chiave nazionale e non europea — proprio la strada che rendeva impossibile una difesa comune. La ganascia esterna e quella interna si scambiavano i ruoli senza mai allentare la presa.

Maastricht, Petersberg e il soffitto atlantico
Il risveglio arriva con la fine della Guerra fredda, ma è un risveglio che conferma i limiti. Il Trattato di Maastricht del 1992 introduce la Politica Estera e di Sicurezza Comune come secondo pilastro dell’Unione, di natura dichiaratamente intergovernativa. Lo stesso 1992 vede la Dichiarazione di Petersberg definire i compiti che l’UEO potrà svolgere: missioni umanitarie, di mantenimento della pace, di gestione delle crisi. È significativo ciò che questi compiti includono e ciò che escludono. Includono la gestione delle crisi fuori dai confini; escludono la difesa territoriale, lasciata alla NATO. L’Europa si ritaglia il ruolo di potenza civile e di gestore di crisi periferiche, ma rinuncia esplicitamente alla funzione che definisce uno Stato: difendere il proprio territorio. Il soffitto atlantico è codificato nei trattati.
La crisi jugoslava dei primi anni Novanta espone la contraddizione con brutale chiarezza. Di fronte a una guerra nel proprio cortile, l’Europa si rivela incapace di agire; la guerra in Bosnia si ferma solo nel 1995, dopo l’intervento statunitense e NATO. Il ministro degli Esteri lussemburghese Jacques Poos aveva proclamato che era giunta l’ora dell’Europa; l’ora dell’Europa si rivelò l’ora della sua impotenza. Il Kosovo, nel 1998-99, ripete la sequenza: gli europei più disposti degli americani a inviare truppe di terra, ma incapaci di schierare cinquantamila uomini nonostante l’imponenza numerica dei loro eserciti sulla carta.
È da questo doppio fallimento balcanico che nasce, al vertice di Saint-Malo del dicembre 1998, la svolta franco-britannica che darà vita alla Politica Europea di Sicurezza e Difesa. Tony Blair muta la storica posizione atlantista britannica e accetta che l’Unione debba dotarsi di una capacità militare autonoma. Ma anche qui il soffitto regge. La segretaria di Stato americana Madeleine Albright fissa le tre condizioni — le famose tre D: nessun disaccoppiamento dalla NATO, nessuna duplicazione delle sue strutture, nessuna discriminazione dei membri NATO non-UE. La PESD nasce dunque con il permesso della potenza che dovrebbe emancipare: può esistere purché non insidi la NATO. L’autonomia strategica europea viene concepita, fin dal suo atto di nascita, come subordinata al placet di chi la rende superflua.
Il Trattato di Nizza del 2000 formalizza l’assetto, trasferendo all’Unione le funzioni dell’UEO e creando le strutture politico-militari — il Comitato Politico e di Sicurezza, il Comitato Militare, lo Stato Maggiore. Si stabilisce l’obiettivo di una forza di reazione rapida fino a sessantamila uomini, dispiegabile in sessanta giorni. Sulla carta, un passo notevole. Nella sostanza, come osservano gli stessi giuristi che ne hanno studiato l’evoluzione, l’accordo di Nizza non fornì orientamenti politici per lo sviluppo del ruolo militare dell’Unione: le dottrine che modellavano la PESD venivano definite in modo frammentario dagli stati maggiori NATO ed europei, non dalle istituzioni politiche. La difesa europea cresceva come apparato tecnico privo di testa politica — che è un altro modo di dire che cresceva dentro la tenaglia.

L’illusione dell’integrazione post-Lisbona
Il Trattato di Lisbona del 2009 rappresenta, sul piano formale, il punto più avanzato dell’integrazione della difesa. Introduce la clausola di solidarietà e la clausola di mutua assistenza in caso di aggressione armata; eleva l’Agenzia Europea per la Difesa a livello di trattato; istituisce la Cooperazione Strutturata Permanente. La sostituzione dell’acronimo PESD con PESD-C, poi PSDC, segnala l’ambizione di rafforzare l’elemento identitario. Ma la lettura ravvicinata delle disposizioni rivela la consueta struttura a doppio fondo: ciò che una mano concede, l’altra ritira.
La clausola di mutua assistenza dell’articolo 42(7) enuncia un obbligo di aiuto tra Stati membri in caso di aggressione, ma — come ammettono i commentatori — non comporta alcuna implicazione per le strutture istituzionali e militari dell’Unione né per le capacità comuni, e dunque non crea alcun obbligo in capo all’UE in quanto tale. L’obbligo è tra Stati, non verso l’Unione; e lo stesso articolo riafferma che per i membri NATO l’Alleanza resta il fondamento della loro difesa collettiva. La difesa europea di Lisbona è un’architettura che moltiplica le clausole e le strutture senza mai spostare il centro decisionale dall’unanimità intergovernativa. Ogni decisione della PSDC richiede il consenso di tutti; ogni Stato conserva un veto; nessuna istituzione europea possiede forze proprie o può richiederle unilateralmente.
La Cooperazione Strutturata Permanente era stata concepita come lo strumento più promettente: avrebbe dovuto permettere a un’avanguardia di Stati con capacità militari superiori di integrarsi più profondamente. Attivata solo nel 2017, dopo che la Brexit ne rimosse il veto britannico, la PESCO si è rivelata di scarsa rilevanza pratica, in parte proprio perché vi hanno aderito quasi tutti — ventisei Stati su ventisette — svuotandone la logica di avanguardia. Lo strumento pensato per superare la paralisi dell’unanimità è stato neutralizzato dall’unanimità stessa: per non escludere nessuno, si è rinunciato a fare avanguardia. Il sistema ha metabolizzato l’anticorpo.
Le forze cui l’Unione può in teoria ricorrere sono i Battlegroups, unità multinazionali di circa millecinquecento uomini, teoricamente pronte dal 2007 a reazioni rapide. Non sono mai stati dispiegati. La formula riassume l’intera stagione: uno strumento militare che esiste sulla carta, dotato di una procedura di dispiegamento, e che non viene mai usato perché il dispiegamento richiede una decisione politica unanime che nessuno riesce mai a produrre. Lo iato tra capacità nominale e volontà operativa — quel capability-expectations gap che la letteratura diagnostica da trent’anni — non è un difetto tecnico da correggere, è la manifestazione fenomenica della tenaglia: le capacità restano nominali perché la volontà è strutturalmente inceppata, e la volontà è inceppata perché il sistema richiede l’unanimità mentre l’ombrello esterno rende non necessario superarla.
Occorre, a questo punto, nominare con precisione la ganascia interna. La difesa appartiene, nell’ordinamento dell’Unione, a una categoria speciale in cui il metodo comunitario ordinario non si applica. La PESC e la PSDC sono, fin dall’origine, politiche in cui gli Stati membri conservano la piena sovranità. L’articolo 42(2) del Trattato sull’Unione prevede che la politica di sicurezza e difesa comune condurrà a una difesa comune quando il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, così deciderà. La difesa comune è cioè un obiettivo condizionato a una decisione unanime che non è mai stata presa, e la cui adozione richiederebbe poi la ratifica di ciascuno Stato secondo le proprie norme costituzionali. Tre livelli di veto sovrapposti — l’unanimità del Consiglio europeo, la decisione, le ratifiche nazionali — presidiano il passaggio.
Questa non è un’imperfezione procedurale. È il modo in cui l’Unione è costituita. Come ha osservato la teoria costituzionale più avvertita, un esercito è al cuore di ogni comunità politica capace di decidere sulla propria vita: il monopolio della forza legittima è l’attributo dello Stato sovrano, e un esercito europeo trascinerebbe l’Unione verso la statualità. Ma l’Unione non è uno Stato e non rivendica il monopolio della forza. È — nella descrizione teorica più convincente — una democrazia: una comunità in cui una pluralità di popoli si governa insieme senza costituire un unico popolo, e in cui ciascun popolo conserva la competenza sulle proprie funzioni essenziali, tra cui la sicurezza nazionale.
Ne discende una conclusione che la retorica dell’autonomia strategica preferisce ignorare. L’Unione non può volere una difesa comune non perché le manchi il coraggio, ma perché la sua stessa costituzione materiale è progettata per non produrre una volontà unitaria sull’uso della forza. La volontà, in materia militare, resta frammentata in ventisette volontà nazionali, ciascuna dotata di veto, ciascuna gelosa della propria sovranità. Chi lamenta l’assenza di volontà politica scambia l’effetto per la causa: la volontà non c’è perché il sistema è costruito per non generarla. E qui la ganascia interna si salda a quella esterna. La frammentazione sovrana è sostenibile solo perché esiste un garante esterno che supplisce all’impotenza collettiva; e il garante esterno ha interesse a che la frammentazione persista, perché un’Europa militarmente unita sarebbe un alleato meno docile. La retorica dell’autonomia strategica, coniata proprio in questa stagione, gira a vuoto perché nomina un obiettivo che le due ganasce, insieme, rendono irraggiungibile con gli strumenti dati.